根據河南日報新經濟報道，今年以來，黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，5 月上旬，財政部等六部門印發(fā)了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱50 號文），隨后，財政部又發(fā)布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（以下簡稱87 號文）。這兩份文件分別以正面、負面清單的形式規(guī)定了地方政府融資的范圍，引發(fā)強烈反響。

近年來，河南省積極推動政府投融資公司轉型發(fā)展，取得了一定成績；同時河南PPP 模式推廣運用在全國處于領先地位。為了解疑釋惑，規(guī)范政府融資，促進平臺轉型和PPP 健康發(fā)展。6 月30 日，“規(guī)范政府舉債融資，促進融資平臺轉型發(fā)展論壇”在鄭州舉行，論壇由中原豫資投資控股集團、中國現(xiàn)代集團有限公司共同主辦。來自平臺公司、金融機構和中介咨詢機構負責人以及相關政府部門的同500 多人參加了這一論壇。財政部和國家發(fā)改委PPP 雙庫專家對政策進行了解讀。

集團轉型發(fā)展，助推新型城鎮(zhèn)化建設

主講人：秦建斌

中原豫資投資控股集團董事長

    中原豫資投資控股集團有限公司（以下簡稱“豫資控股”）前身為河南省豫資城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限公司，成立于2011年5月23日，是省政府為支持全省新型城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而成立的省級投融資公司，是省政府指定的唯一省級保障性安居工程統(tǒng)貸還平臺公司。

豫資控股創(chuàng)新轉型

    近年來，豫資控股始終在創(chuàng)新轉型中發(fā)展，大致分為三個階段：第一個階段從2011年5月以來，主要以融資平臺業(yè)務為主；第二階段從2014年12月以來，以發(fā)起設立城鎮(zhèn)化基金為標志，形成公司投資版塊；第三階段從2015年12月以來，以提供PPP項目融資支持和公司信用等級提升為AAA為標志，大幅提升了公司資本市場的融資能力、盈利水平和市場形象。

    豫資控股“一體兩翼”轉型就是從以融資為主轉型為投資和資產管理為主。概括來說，豫資控股轉型思路的功能定位是，圍繞省委、省政府重大決策，承擔服務戰(zhàn)略功能與市場運作功能，發(fā)揮全省基礎設施項目的投資保障，戰(zhàn)略新興產業(yè)的培育引導和社會投資的引領撬動作用，以探索實踐國有資本運營公司為目標，逐步把豫資公司打造成為省級基礎設施綜合投資服務的主體，全省政府平臺公司轉型發(fā)展的引領者，財政和金融對接的主渠道和支持市縣投融資的主力軍?！耙惑w兩翼”的發(fā)展戰(zhàn)略將支撐豫資控股未來的可持續(xù)發(fā)展。

內部整合三大路徑

     一是集團總部職能改革。建立以資本為紐帶，各級法人為主體，戰(zhàn)略決策集中、經營決策分權的運營機制。確立“小總部、大產業(yè)”的改革目標，進一步強化企業(yè)集團總部職能改革。公司成立在完善法人治理結構的基礎上，設立專業(yè)委員會，將集團公司部門按照前、中、后臺設置，對子公司實施扁平化管理。豫資控股集團層面保持國有獨資地位，不再新增具體的項目投資。政策性業(yè)務原則上交由豫資一體化公司負責，市場化業(yè)務正在籌劃打造中原豫資金控、現(xiàn)代服務業(yè)基金、豫信樸和公司等3個平臺管理和運作。3個平臺各有側重，相互配合促進相關項目落地。

           二是公司業(yè)務整合。按照資產同質、市場同類、產業(yè)關聯(lián)的原則，推進實施內部業(yè)務板塊重組整合、布局和業(yè)務協(xié)同，對現(xiàn)有業(yè)務板塊進行梳理，按照主營業(yè)務發(fā)展需要，組建專業(yè)化子公司，優(yōu)化內部資源配置，提高集中度，培育一批具有競爭力的優(yōu)勢板塊。其中，投資業(yè)務包括：棚戶區(qū)和保障房；融資租賃、資產證券化、基金管理等類金融業(yè)務模式；新型城鎮(zhèn)化基金、一帶一路基金、PPP基金等多只成規(guī)模的基金運作；現(xiàn)代服務業(yè)基金運作，與投資機構、龍頭企業(yè)合作等產業(yè)項目引進。

           三是資產管理業(yè)務實施。截至2017年3月31日，豫資控股合并總資產達2257億元，凈資產659億元，擁有51家子公司；公司資產包括子公司股權、棚戶區(qū)和保障房項目資產、基金投資和部分股權投資資產，資產結構較為豐富，集團將協(xié)調功能性子公司和區(qū)域合作子公司聯(lián)動，開展資產管理業(yè)務。

支持河南轉型發(fā)展

      一是支持百城建設提質工程。引導縣（市）政府貫徹落實省委、省政府決定，幫助縣（市）政府樹立正確的融資理念；指導和幫助謀劃符合投資機構、金融機構要求的城鎮(zhèn)化項目；支持打造縣級政府投融資公司，開展PPP項目，增加公司的市場化融資能力和縣級政府未來的支付能力。二是支持重大產業(yè)引進項目。發(fā)揮1000億元現(xiàn)代服務業(yè)基金的作用，主動對接投資機構，積極推進子基金和直投項目的落地，重點投向我省科技服務、信息服務、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代金融等現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)領域。三是支持重點合作區(qū)域。按照省委、省政府支持“三區(qū)一群”建設的要求，發(fā)揮豫商汽車、河洛新業(yè)、富港投資、蘭考豫蘭、汝州建投等戰(zhàn)略合作區(qū)域子公司的作用，突出引資引智，合作共贏，促進地方發(fā)展。四是發(fā)揮城鎮(zhèn)化基金的效用。進一步發(fā)揮3000億元城鎮(zhèn)化基金，1000億元一帶一路基金和PPP基金的作用，在目前通過基金已支持項目69個，母基金出資額105.4億元的基礎上，創(chuàng)新發(fā)展、規(guī)范運作、滾動支持。將許昌市設立中國政企合作基金子基金“1+5”PPP投融資模式和蘭考縣投融資企業(yè)PPP股權合作方面的經驗做法，形成可復制的模板，適時向全省推廣，推動全省PPP項目落地，五是加大市場化融資力度。利用發(fā)行企業(yè)債、公司債、ABS、PPN搭建融資租賃投融資平臺等金融工具進行多渠道融資，同時籌建金融控股公司投資市縣金控平臺，參股、入股牌照類公司。
            下一步，豫資控股將加快轉型發(fā)展步伐，努力把豫資控股打造成為全省“百城建設提質工程”投融資的主力軍。發(fā)揮千億元規(guī)模的全省現(xiàn)代服務業(yè)基金的作用，支持現(xiàn)代服務業(yè)強省建設。逐步將豫資控股打造成為省級基礎設施綜合投資服務主體，不斷創(chuàng)新公司合作和引導基金控股模式，持續(xù)推動全省PPP項目落地。

PPP模式中的政府付費不是政府購買服務

            主講人：孫潔博士

            財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

            中國財政科學院研究員

PPP推廣三年多來取得了很大成績，但PPP仍然處于探索階段，也存在著這樣或那樣的一些問題，最近部里連續(xù)出臺50號文件和87號文件，引起市場很大反響，同時也引發(fā)了一些困惑。其中有兩個問題需要厘清概念。
第一，規(guī)范運作的PPP項目融資不是政府債務。PPP大規(guī)模推廣始自2014年財政部出臺的《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》，后被廣泛稱為“43號文”。大家俗稱“開前門，堵后門，修圍墻”。
這個前門是什么呢？43號文里明確指出，地方政府解決資金不足的問題有三條途徑：第一發(fā)行一般債券，受一般預算的約束；第二發(fā)行專項債券，受專項預算的約束；第三是推行PPP模式。因此，自43號文之后，我國開始鼓勵在多領域推廣運用PPP模式。但是，前門打開了，后門堵死了，許多PPP項目一哄而上，導致亂象叢生，又產生潛在債務風險。所以，出臺50號文件，旨在將圍墻修得更高、更牢固，使前門敞得更寬。規(guī)范的PPP運營中，項目公司負責貸款融資，并且不能由政府擔保；政府僅負責監(jiān)督項目的可使用性以及穩(wěn)定的收益。如果項目運營不穩(wěn)定，政府可拒絕付費。從這一過程來看，PPP融資不能叫作政府債務。第二，PPP政府付費模式不是政府購買服務。87號文件明確規(guī)定不能變相以政府購買服務方式違規(guī)融資，很多地方政府PPP部門負責人由此感到困惑:PPP中的政府付費模式不能再使用了嗎？這是一個誤讀。按收費對象劃分，PPP回報社會資本方機制分為兩大類：一類是使用者付費；一類是政府付費。政府付費類項目中還有一種是使用者付費不夠時，由政府支付或者補貼。PPP項目當中政府支付責任不能超過本地公共預算支出的10%，而政府購買服務并無10%的約束。另外，金融服務、銀行貸款更不是政府購買服務，不能混為一談。為何出現(xiàn)誤讀？一些地方將PPP模式中的政府付費機制習慣性表述為政府購買服務，這就混淆了政府購買服務的概念。政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。舉例說，在現(xiàn)實當中，建設保障房、廉租房可以通過政府購買服務的方式，也可以通過PPP模式。政府購買服務方式是，政府可以從社會上的開發(fā)商或者個人手里購買房屋，然后提供給符合條件的低收入居民；房子建造的地址、形式則由企業(yè)自行決定。PPP模式的政府付費形式則是，政府選擇合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建設者項目管理方來提供給符合條件的低收入人群。當然租金非常低，政府會作適當補貼，滿足社會資本方合理的回報，若干年之后，這些房屋就會無償交給政府。未來如何避免PPP模式違規(guī)融資？很簡單，今后無論是真正的購買服務還是采用政府付費的PPP模式，只要規(guī)范操作就不會混淆，都不會導致以政府購買服務或PPP模式之名行政府融資之實，不會違規(guī)增加政府債務。

徹底割裂三種債務關系

主講人：丁伯康博士

財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

中國城投網首席經濟學家

            50號文件和87號文件頒布以后，很多地方政府和平臺公司感到不知所措。究竟文件為何出臺？文件強調的重點又在哪里？首先，這兩個文件的出臺和之前的文件有著強烈的政策延續(xù)性：規(guī)范政府舉債融資，徹底割裂三種債務關系。2010年國務院發(fā)布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（簡稱國發(fā)〔2010〕19號），提出了對地方投融資平臺進行清理、規(guī)范的要求，拉開了融資平臺傾力整頓的大幕。
         2014年8月份，《新預算法》頒布，對地方政府的債務管理作出明確規(guī)定。同年10月出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文），提出要建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制；用兩種思路來解決政府舉債融資問題。一是對于存量債務要進行甄別和劃分，然后再進行置換。二是新增債務分類考慮：公益性債務通過發(fā)行地方政府債，經營性債務通過市場化的融資方式解決。對于一些準經營性的項目，可以通過發(fā)行專項債券或者PPP模式解決。同時提出劃清三條界限：中央政府與地方政府債務進行切割，地方不為地方債務兜底；地方政府和融資平臺的債務要進行切割，不能代政府再融資；要處理好政府和市場之間的關系。然而，幾年來，政府融資平臺轉型受阻，政府舉債融資規(guī)范方面也出現(xiàn)了亟待解決的問題，主要變現(xiàn)在四個方面。一是融資平臺增加，政府債務不減反增。二是政府平臺公司市場化轉型收效甚微。三是在加速推進PPP模式應用的背景下，部分地方突破財政預算的底線和10%地方可支配財力的紅線，變相以PPP項目為名而行融資之實，可能增加更多政府債務。四是由于政府融資平臺并無明確市場化主體責任，一些平臺公司利用政府信用來擴大融資。同時，目前我國實體經濟的發(fā)展面臨突出問題，亟待調整投資結構產業(yè)結構。其次從債務風險以及金融風控角度考慮，也需完善相關政策。因此，如何做到政策的連續(xù)性，提高政策的嚴肅性，當是50號文和87號文件出臺的重要背景。50號文件“打補丁”打在哪兒？重點來看，50號文針對前幾年地方政府在公益性資產注入、變相放大政府財政資金杠桿、擴大項目融資和隱形增加政府債務等方面，明確提出了十四個“不得”的要求，并提出“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金”。近幾年來，金融、投資機構為了引導地方政府多利用其資金，通過設立基金的方式把錢借給政府。這將造成兩個后果：一是資金本身具有較大風險，二是此類基金基本都是承諾固定回報或者政府回購，依然是政府債務。
         此外，50號文規(guī)定，地方政府和所屬部門不得以文件紀要、領導批示的形式決定企業(yè)為政府舉債和變相為政府舉債。這是在原來政策基礎上進一步細化，徹底堵死了融資的旁門左道。87號文件核心內容是什么？是在推動PPP模式過程中，制止以政府購買服務的方式來規(guī)避財政預算的底線和10%控制的紅線，標志著PPP模式要轉向更加規(guī)范的發(fā)展階段。規(guī)范的關鍵是如何運用PPP良好的政府和社會資本合作機制，在不斷提高政府投資效率的前提下，有效增強地方政府提供公共產品和公共服務供給能力。因此，87號文件目的就在于：規(guī)范地方政府融資舉債，規(guī)范PPP運作，防范地方財政風險，完善中央對地方政府的債務監(jiān)管。

新政下基礎設施投融資格局

主講人：劉飛

財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

錦天城律師事務所合伙人劉飛

        近期50號文和87號文的出臺引發(fā)強烈反響，大家最關注的問題是，地方政府債務的管理會不會影響基礎設施投資？實際上，按照新規(guī)，不能依靠地方政府信用融資，融資平臺公司可以依賴自己的信用合法融資，繼續(xù)正常做基建投融資。

    對地方政府債務的管理，起始文件是國家的《預算法》。之后是43號文，進一步深化了國家在《預算法》里的相關規(guī)定。所以從去年下半年開始，87號文、88號文、50號文等一系列政策，其實都是在《預算法》以及43號文的指導下發(fā)出的。
在《預算法》以及43號文出臺以后，事實上我們國家基礎設施投融資的格局，已經發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎設施建設的合法資金來源途徑有四種：財政資金，發(fā)行地方政府債券，融資平臺合法融資和規(guī)范的PPP。而政府購買服務、政府購買工程和委托代建，均屬變相非法融資方式。50號文件目的之一是規(guī)范PPP。一個規(guī)范的PPP至少要具備五個特征：長期合作，利益共享，風險分擔；強調績效考核機制以及充分競爭和公平。此外，政府和社會資本方都需要高度重視PPP項目程序合法性。
只有做真的PPP和真的做PPP，才能實現(xiàn)推進PPP的目的。做真的PPP就要把握PPP項目的基本特征，有效識別和劃定PPP的項目范圍。真做PPP需要嚴格按照PPP的操作流程，推進PPP項目。
          根據相關部門的統(tǒng)計，截至今年3月份，全國PPP簽約項目是4.7萬億。預計2017年簽約的PPP項目將達到4萬億規(guī)模，未來PPP發(fā)展還將繼續(xù)擴大，其趨勢有四個特征：規(guī)范化。PPP項目是政府和社會資本的合作，也就意味著項目要全程接受政府的管理。跟政府合作的行為中，最大的風險是政府不履約。政府不履約最大的原因是出現(xiàn)了不合法的事情，所以PPP項目一定要合規(guī)。PPP的運營化。前幾年實施的大多數PPP項目都是以建設為核心的或以融資為核心。隨著PPP的深入推動，其目的是強化提升公共服務的供給效率，這意味著必須提高運營效率，而不是僅僅建設的效率，只有具備運營能力才有可能更久地吸引政府。創(chuàng)新化。PPP實施過程中確實存在非常多的難點，包括財政可承受能力的限制、土地的供給等等。這就需要各方在現(xiàn)有的法律體系下找到合法適當的解決途徑，進行創(chuàng)新。PPP的金融化。金融是血液，沒有金融資本參與的PPP是無本之木。PPP項目中融資不到位的原因是項目本身結構設計沒到位，也有可能是金融機構有多種風險控制的原因，所以PPP項目首先要考慮融資安排。另外金融機構進入到PPP是歷史的使命，盡管有許多困難使大部分金融機構躊躇不前，但一定是發(fā)展趨勢。
        此外，下一輪融資平臺公司可以積極參與到PPP中來，跟政府建立適合的PPP關系是融資平臺公司繼續(xù)參與基礎設施建設的方向。